“公共衛(wèi)生改革迫在眉睫，下一波醫(yī)改的高峰應(yīng)該是公共衛(wèi)生改革。”18日，在“中國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理頂層設(shè)計研討會”上，中國疾病預(yù)防控制中心流行病學(xué)首席專家曾光說。

　　國務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長閃淳昌在研討會上也表示，我國一直強調(diào)安全第一，預(yù)防為主。在下一步醫(yī)改頂層設(shè)計中，應(yīng)把公共衛(wèi)生放到更加突出的位置，由舉國救災(zāi)向舉國減災(zāi)轉(zhuǎn)變。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院、社會科學(xué)文獻出版社18日共同在京發(fā)布《防控“甲流”——中國內(nèi)地甲型h1n1流感防控》報告。這是我國首次嘗試針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過程進行專家綜合評估。

　　該報告也建議，進一步修訂《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律及相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，強化突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力建設(shè)。

　　公共衛(wèi)生面臨諸多挑戰(zhàn)

　　據(jù)主辦方介紹，該報告是在2009年《我國內(nèi)地甲型h1n1流感防控工作專家綜合評估報告》的基礎(chǔ)上整理完成的。

　　受原國家甲型h1n1流感聯(lián)防聯(lián)控工作機制牽頭單位衛(wèi)生部(現(xiàn)國家衛(wèi)生和計劃生育委員會)委托，曾光與清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾共同擔(dān)任了評估工作的首席專家。

　　薛瀾介紹，2009年我國對甲流感的防控有效延緩了疫情，形成較明顯的“中國平臺”，對甲流感的疫情防控投入收益良好，有效保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行。我國對甲流感的體現(xiàn)了以人為本，積極負責(zé)，應(yīng)對策略廣受認可，政府公信力和國際形象顯著提升。對甲流感的歷經(jīng)實戰(zhàn)檢驗，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力顯著提升，也為未來應(yīng)對可能出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了重要的啟示和借鑒。

　　曾光對記者表示，但目前中國公共衛(wèi)生仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，包括伴隨人口老齡化和行為生活方式而增多的慢性病、艾滋病、精神病;經(jīng)濟發(fā)展伴生的重大問題如霧霾、pm2.5等;整個地球村的風(fēng)險，如臺風(fēng)、地震、核泄漏、脊灰、新冠狀病毒等;食品、藥品安全方面的隱患，如地溝油、含鉻制藥膠囊。

　　此外，h7n9禽流感等聯(lián)防聯(lián)控有難度;“黃金大米事件”暴露的倫理學(xué)是軟肋;執(zhí)行煙草框架公約受質(zhì)疑;康泰乙肝疫苗接種風(fēng)波引發(fā)的公信力受挑戰(zhàn);公共衛(wèi)生被邊緣化;重大公共衛(wèi)生專項巨資投入效果甚微等。

　　“我國在醫(yī)改政策中，對醫(yī)院的關(guān)注遠遠多于對公共衛(wèi)生的關(guān)注。”中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)學(xué)信息研究所所長代濤說，目前重治療，輕預(yù)防;重技術(shù)，輕政策;重證據(jù)，輕把證據(jù)轉(zhuǎn)化為政策和決策，我國目前醫(yī)療體制所面臨的問題，很多是制度和政策問題引起的。

　　報告介紹，我國尚缺乏突發(fā)事件從預(yù)警階段到響應(yīng)階段、平時狀態(tài)與戰(zhàn)時狀態(tài)轉(zhuǎn)變的進入和退出程序等相關(guān)明確規(guī)定，沒有具體操作性的規(guī)范，因此在實踐中較難把握應(yīng)急響應(yīng)啟動和退出的時機、應(yīng)急響應(yīng)的工作程序以及多部門參與的具體規(guī)范等，影響了應(yīng)急處置效率的進一步提高。

　　“從應(yīng)對甲流感疫情的過程來看，受地方行政壓力的影響，基層單位過度反應(yīng)的現(xiàn)象也不同程度地存在。”報告介紹，如部分基層醫(yī)療部門反映某些地方盲目追求“零死亡”的要求缺乏科學(xué)性，給基層和相關(guān)醫(yī)療人員造成不必要的壓力。

　　評估工作組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在甲流感防控過程中，仍存在部分政策措施的法律依據(jù)不足的現(xiàn)象。如把甲流感疫情從甲類管理回調(diào)到乙類管理的過程不夠規(guī)范，給地方落實政策造成偏差。

　　同時，在甲流感疫情防控過程中，一些地方仍存在政府應(yīng)急處理權(quán)限的制度化和規(guī)范化不夠的問題，如緊急征收、征用與補償?shù)某绦虿粔蛎鞔_。相關(guān)部委出臺的個別防控政策之間的連續(xù)性和一致性不足，文件下達不夠規(guī)范，甚至彼此相互沖突。

　　防控薄弱環(huán)節(jié)重視不足

　　“一發(fā)生重大公共衛(wèi)生災(zāi)難，我國是不惜代價去防控。”閃淳昌說，但事前的公共衛(wèi)生重視不夠，此外，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，科學(xué)決策的機制問題也突出。

　　評估工作組介紹，我國在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)依然存在一些問題。受WHO全球預(yù)案的影響，我國衛(wèi)生部原有流感大流行準備計劃和應(yīng)急預(yù)案主要針對的是人感染高致病性H5N1禽流感導(dǎo)致的大流行，應(yīng)用于對甲流感大流行的防控指導(dǎo)則明顯不完全適合。

　　在甲流感防控過程中，我國也存在資源儲備不足、地方政府采購的經(jīng)費撥付和防控補償政策不健全等問題。對大范圍流行性傳染病的醫(yī)療救治補償政策缺位。

　　在評估組抽樣調(diào)查的26所定點醫(yī)院中，僅有55%的醫(yī)院獲得政府補助，近84%的醫(yī)院為病例墊付了醫(yī)藥費，26所醫(yī)院總墊支費用高達1423.55萬元，平均每所醫(yī)院墊支約55萬元。截至目前，部分省份仍未解決定點醫(yī)療機構(gòu)墊支費用問題，一些地方甲流感疫苗采購經(jīng)費至今仍未撥付給疫苗企業(yè)。

　　曾光說，公共衛(wèi)生屬于國家的公共事業(yè)，同時具備公有、公平、公益、公開和公信的性質(zhì)，“但目前很多地方還沒有做到公有，也就做不到公平、公益。”

　　此外，大范圍流行性傳染病的醫(yī)藥儲備機制仍不健全，中央和地方二級醫(yī)藥儲備的相關(guān)制度建設(shè)和保障仍需進一步完善。在應(yīng)急狀態(tài)下，相關(guān)部委對國家層面和地方層面的儲備信息掌握不完整。衛(wèi)生應(yīng)急物資的儲備標準、儲備方式和種類不健全。

　　近年來，國家加大了對基礎(chǔ)公共衛(wèi)生服務(wù)的建設(shè)，但對于學(xué)校、大型建設(shè)工地、重要交通樞紐等防控薄弱環(huán)節(jié)的重視程度仍顯不足。

　　評估組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分重點部門、領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)人、財、物的應(yīng)急儲備和準備不足，特別是基層防控人員缺乏，救治能力薄弱。

　　例如，教育部和教育廳局的負責(zé)衛(wèi)生行政人員和經(jīng)費都嚴重不足，難以承擔(dān)指導(dǎo)、監(jiān)測、檢查學(xué)生健康的艱巨任務(wù)。綜合性醫(yī)院在檢測、甄別和治療臨床傳染病例方面的能力仍需提高。

　　評估組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甲流感防控中近90%的疾控機構(gòu)出現(xiàn)人力短缺，45%表示經(jīng)費短缺。欠發(fā)達地區(qū)醫(yī)療資源有限，設(shè)備設(shè)施、抗病毒藥物、防護用品嚴重不足，重癥監(jiān)護病房設(shè)施設(shè)備難以滿足重大傳染病醫(yī)療救治需要。在生命科學(xué)和醫(yī)學(xué)前沿研究、公共衛(wèi)生防控及應(yīng)急管理等方面研究的投入力度不足。

　　經(jīng)過多年建設(shè)發(fā)展，我國流感監(jiān)測能力得到了提升，但各省(直轄市、自治區(qū))流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)仍不平衡，未形成全覆蓋、高質(zhì)量、流行病學(xué)和實驗室監(jiān)測為一體的監(jiān)測系統(tǒng)，特別是面向國際范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生信息和監(jiān)控體系尚未建立。

　　評估組表示，對現(xiàn)有監(jiān)測數(shù)據(jù)的深度分析與整合研判仍比較缺乏，對疫情發(fā)展的國際和國內(nèi)輿情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)仍需進一步強化。

　　目前，不同部門之間的信息收集和報送的內(nèi)容與標準相互交叉和不盡一致，給地方工作造成困難并增加了行政成本。

　　評估組介紹，我國已經(jīng)建立了疫情直報系統(tǒng)等疫情監(jiān)測的信息體系，但中國疾控中心和各級醫(yī)療機構(gòu)之間尚未建立信息的互聯(lián)互通與共享機制，特別是縣一級的基層單位，數(shù)據(jù)收集和報送體系建設(shè)薄弱，造成了決策和指揮基本都是單點操作，沒有形成網(wǎng)絡(luò)化和信息化，削弱了其對應(yīng)急決策的支撐作用。

　　啟動公共衛(wèi)生改革頂層設(shè)計

　　上述報告認為，在甲流感防控過程中，以共同負責(zé)、部門聯(lián)動、協(xié)調(diào)溝通為主的聯(lián)防聯(lián)控工作機制發(fā)揮了十分重要的作用，但這一機制也因尚無明確具體的法律法規(guī)支撐，在地方層面的具體實踐中存在著權(quán)威性不足、職責(zé)不夠明確、決策協(xié)調(diào)力度不夠等局限性。

　　“同時，在地方層面如何充分發(fā)揮好原有常設(shè)應(yīng)急體系(如各級政府及部門的應(yīng)急管理辦公室)的作用，處理好其與聯(lián)防聯(lián)控工作機制下各相關(guān)部門之間的關(guān)系等，也都是我國此次甲流感防控過程中暴露出的亟待解決的問題。”報告說。

　　評估工作組和專家顧問組建議我國建立常設(shè)的跨部門國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部，把聯(lián)防聯(lián)控這種創(chuàng)新的工作機制與現(xiàn)有的應(yīng)急管理體制進行有機結(jié)合，使目前的聯(lián)防聯(lián)控工作機制成為應(yīng)急指揮部的一種專門的決策與協(xié)調(diào)機制。

　　報告建議，指揮部辦公室設(shè)在國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，由其擔(dān)負召集人的職責(zé)，提供相關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與專業(yè)協(xié)調(diào)服務(wù)，并接受國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的工作指導(dǎo)。根據(jù)不同程度的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，確定國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮機構(gòu)的響應(yīng)級別和組織形式。

　　報告建議遵循分級負責(zé)、屬地管理的原則，進一步完善中央與地方或上級與下級間的應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)的權(quán)限與操作規(guī)范，適度下放有關(guān)疫情和事件的發(fā)布權(quán)，進一步增強疫情應(yīng)對措施的及時性、針對性和靈活性。

　　同時，盡快修改傳染病防治法的有關(guān)條款及其實施細則，全面修訂國家流感大流行準備與應(yīng)急預(yù)案，制定新發(fā)傳染病應(yīng)急預(yù)案，規(guī)范應(yīng)對新發(fā)傳染病的普遍性措施和流程。

　　報告修改和完善傳染病防治法及其實施細則，以便能夠?qū)�甲流感以及其它類型的疫情進行可上可下的規(guī)范性管理;進一步修訂已有的衛(wèi)生部門流感大流行預(yù)案，逐步建立國家層面全方位、網(wǎng)絡(luò)化和協(xié)同化的流感大流行應(yīng)急預(yù)案體系。各級政府應(yīng)結(jié)合新醫(yī)改，制定切實可行的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對投入機制、儲備機制和資金補償機制。

　　報告建議以新醫(yī)改為契機，進一步鞏固擴大基本醫(yī)療保障覆蓋面，完善商業(yè)醫(yī)療保險機制，提高重大傳染病醫(yī)療保障水平。盡快在省市地方政府層面建立符合醫(yī)改政策的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對資金投入和補償機制，包括預(yù)付資金保證，確保應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件不受資金短缺的影響，保障各主體在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對過程中的投入能夠得到合理補償。

　　“建立基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)穩(wěn)定長效的多渠道補償機制。同時，建立資金投入和補償?shù)母�蹤與監(jiān)督機制。”報告同時建議對各級地方政府甲流感財政投入情況及相關(guān)醫(yī)院、疫苗企業(yè)等資金補償落實情況開展專項督察，提升政府公信力。

　　報告建議根據(jù)新醫(yī)改的要求，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的能力建設(shè)，有針對性地加強對學(xué)校、大型建設(shè)工地、重要交通樞紐等薄弱環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)測與防控的投入，尤其要加大對各類學(xué)校衛(wèi)生宣傳與教育投入力度，理順學(xué)校公共衛(wèi)生管理機制。加大對欠發(fā)達地區(qū)的醫(yī)療基礎(chǔ)建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面的扶持力度。在加強基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)領(lǐng)域研究的同時，加大對前沿領(lǐng)域研究的投入力度。

　　曾光對記者表示，我國傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生觀念要更新，應(yīng)面向未來，明確公共衛(wèi)生的任務(wù)需求，啟動公共衛(wèi)生改革的頂層設(shè)計，繪制公共衛(wèi)生改革的路線圖。